Stockholm, Rio, Johannesburg: Brazil and the Three United Nations Conferences on the Environment
By André Aranha Corrêa do Lago, 2009
Introduction
The great interest generated in Brazil by the World Summit for Sustainable Development, held in August and September of 2002, left no doubt as to the space that environmental issues had occupied in the most varied sectors of Brazilian society. As the environment became one of the major global themes, the degree of complexity it achieved in just a few decades became increasingly clear. Initially seen as a restricted debate, given its technical and scientific characteristics, the environmental issue was transferred to a much broader context, with important ramifications in the political, economic and social arenas. This evolution is, largely, the result of the manner in which the subject was addressed in the multilateral sphere, whose three major milestones were the Stockholm, Rio and Johannesburg Conferences.
The Stockholm Conference (United Nations Conference on the Human Environment, 1972) was the first large meeting organized by the United Nations focusing on environmental issues. The meeting was convened as a result of growing international concern for the preservation of nature and of the dissatisfaction among various sectors of society with regard to the impact of pollution on the quality of life. The concern of public opinion and political pressures were mostly seen in industrialized countries, where the scientific community and a growing number of non-governmental organizations were attracting substantial attention to disseminate their accusations and warnings. The Conference introduced some concepts and principles that, over the years, would become the foundation for the evolution of diplomacy in the environmental area.
The Rio Conference (United Nations Conference on the Environment and Development, 1992) was convened two years after the publication of the Brundtland Report (written by the World Commission on Environment and Development, presided by the then Prime Minister of Norway, Gro Brundtland), whose broad dissemination enabled new aspects to enrich the environmental debate. The report also introduced new perspectives and coined the concept of sustainable development, a goal that requires equilibrium among “three pillars”: economic, social, and environmental. The Rio Conference consolidated the concept of sustainable development and contributed to a greater awareness that damages to the environment were primarily the responsibility of developed countries. At the same time, it recognized that developing countries would need to receive financial and technological support in order to achieve sustainable development. At that point, the position of developing countries became better structured and the international political environment favored the acceptance by developed countries of principles such as common but differentiated responsibilities. The change in perception regarding the complexity of the issue occurred very clearly in diplomatic negotiations, although its impact was smaller from the point of view of public opinion.
The Johannesburg Summit (World Summit on Sustainable Development, 2002) was convened with the goal of establishing a plan of implementation that would accelerate and strengthen the enforcement of the principles approved in Rio de Janeiro. The decade that separates the two conferences confirmed the diagnosis reached in 1992 and the difficulty of implementing the Rio Conference’s recommendations. Johannesburg also revealed the increasingly close relations between the global trade, financial and environmental agendas. The fact that the Summit took place months after the Doha (IV World Trade Organization Ministerial Conference) and Monterrey (United Nations International Conference on Financing for Development) Conferences enabled this perception and allowed the three conferences to be viewed as important stages in the strengthening of cooperation between States.
Brazil, traditionally one of the most active countries in the United Nations system, held a particularly important position in the discussions on the environment right from the very beginning. At the same time, the environmental issue became one of the topics that most generated global interest in Brazil, especially in the developed countries. Despite the different internal, regional and international conditioning factors that marked the moments of these environmental conferences, Brazil’s positions ensured it a role of acknowledged leadership, even when such leadership was controversial. The strong Brazilian commitment to most issues is surely explained by the coexistence of often conflicting interests within the country that are directly or indirectly affected by the international environmental agenda, taking into account not just the size of Brazil’s economy and population, its continental dimensions, natural resources, but also regional inequalities and social injustice.
Since it has vast natural resource reserves—including the largest reserves of fresh water – and is the biggest repository of biodiversity on the planet, Brazil is the target of constant attention. The focus of international public opinion, concentrating on the preservation of natural resources, collided with the Brazilian emphasis on industrial and agricultural development. Since Stockholm, the international perception that Brazil is unable to preserve its extraordinary heritage has been consolidated. This perception became stronger in the following years, and was aggravated in the second half of the 1980’s due to the repercussions of the intensifying forest burnings in the Amazon.
Brazil’s development process in recent decades, enabled considerable advancements in industry, agriculture, science and technology, but it did not correct, and at times even intensified, internal inequalities. Part of the population faces sustainable development challenges similar to those in developed countries, having to alter its unsustainable production and consumption patterns; another part of the population cannot consider the environmental dimension of development because it lacks access to the most basic social and economic necessities.
Brazil sought, in the three conferences, to emphasize the issues it considered crucial to its development. Negotiations in the environmental area started to have impact on financing and trade negotiations, becoming particularly relevant for countries like Brazil, China, India and the other important developing economies, who felt that their economic growth was endangered. Access to financial resources and technology transfer for sustainable development—the main goals of developing countries—tend to collide with the political and economic interests of developed countries. The fear that the environmental agenda might create new trade barriers, as well as the efforts of developed countries in supporting selective cooperation agendas, have accentuated North-South divergences.
Brazil’s role in these conferences deserves to be broadly discussed. This role has evolved significantly, with the increasing participation of other government bodies, academia, NGOs, and several other actors involved in the debate created in the country on sustainable development. In this context, it seems necessary to examine the official Brazilian participation in the three United Nations conferences that addressed the environmental issue, taking into consideration the evolution of the environmental agenda and the political and economic changes that occurred in Brazil in the period between Stockholm and Johannesburg. Emphasis should be given to the role played by the Ministry of External Relations in the development of the Brazilian discourse—understood as the ensemble of statements and speeches that reflect the position of the country. The manner in which Brazilian positions have evolved, due both to internal changes in the country and to the strengthening of new internationally accepted concepts and principles, will also be analyzed. In seeking to stress the importance of the expansion of the environmental agenda, this work offers a brief study of the different areas in which this expansion was seen and an analysis of the ensuing implications and opportunities, as well as how they there are reflected on the Brazilian discourse.
The work is divided into three chapters. The first chapter presents an analysis of the three conferences with the goal of examining the evolution of the environmental debate in the international context and as a result of the interests of the major negotiating groups. A brief description of the preparatory processes and the evolution of the conferences themselves allows identification of the moments in which the action of developing countries was most decisive.
The second chapter examines the importance of the three conferences in the Brazilian context. A brief analysis of the national political context of the three periods in which the conferences were held is followed by a description of the preparatory process in Brazil and of the most important aspects of the country’s actions.
The third chapter contains an analysis of the Brazilian discourse organized by themes. These themes were selected from those in the environmental agenda since Stockholm—including the principles established and strengthened by the three conferences—and those that gained importance in Rio and Johannesburg.
Bearing in mind that the Brazilian delegations wrote detailed reports of the three conferences, this work intends to bring together, through a brief analysis of these conferences, the information to justify the selection of the themes that will be addressed foremost. Finally, it must be said that some topics of great relevance, such as the relationship between trade and environment, which deserved specific study due to 21their complexity and scope, will be analyzed in the broader context of the evolution of the Brazilian positions.
The International Relations Research Institute (IPRI) published the Report of the Brazilian Delegation to the Rio Conference in 1993, and the Report of the Brazilian Delegation to the Johannesburg Summit in 2005. The Report of the Delegation to the Stockholm Conference, on the other hand, was not published. The texts of the Stockholm and Rio Declarations are also part of the Appendices because of the comparative study undertaken in Chapter 3.
Estocolmo, Rio, Joanesburgo: o Brasil e as três Conferências das Nações Unidas sobre Desenvolvimento
Por André Aranha Corrêa do Lago, 2009
Traduzido por Kali Rinaldi, 24 de julho de 2024
Introdução
O grande interesse gerado no Brasil pela Cúpula Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentável, ocorrida em agosto e setembro de 2002, não deixou dúvidas sobre o espaço que as questões ambientais ocuparam nos mais variados setores da sociedade brasileira. Como o meio ambiente se tornou um dos maiores temais globais, o grau de complexidade atingido em poucas décadas está evidentemente claro. Inicialmente visto como um debate restrito, dado as suas características técnicas e científicas, a questão ambiental foi transferida para um contexto muito maior, com importantes ramificações nas áreas política, econômica e social. Essa evolução é, em grande parte, resultado de como o assunto foi tratado na esfera multilateral, cujo três maiores marcos foram as conferências de Estocolmo, Rio e Joanesburgo.
A Conferência de Estocolmo (Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, 1972) foi a primeira grande reunião organizada pelas Nações Unidas focada nos problemas ambientais. O encontro foi convocado como um resultado da crescente preocupação internacional pela preservação da natureza e pela insatisfação entre vários setores da sociedade no que diz respeito ao impacto da poluição na qualidade de vida. A preocupação da opinião pública e as pressões políticas foram principalmente vistas nos países industrializados, onde a comunidade científica e cada vez mais organizações não-governamentais estavam atraindo atenção substancial para divulgar suas acusações e seus alertas. A Conferência introduziu alguns conceitos e princípios que, ao passar dos anos, se tornaria a base para a evolução da diplomacia na área ambiental.
A Conferência do Rio (Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, 1992) foi realizada dois anos depois da publicação do Relatório Brundtland (escrito pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, presidida pelo então Primeiro-Ministro da Noruega, Gro Brundtland), cuja ampla divulgação permitiu novos aspectos enriquecerem o debate ambiental. O relatório também introduziu novas perspectivas e cunhou o conceito de desenvolvimento sustentável, um objetivo que requere equilíbrio entre “três pilares”: econômico, social e ambiental. A Conferência do Rio consolidou o conceito de desenvolvimento sustentável e contribuiu para uma maior conscientização de que os danos ao meio ambiente eram, sobretudo, responsabilidade dos países desenvolvidos. Ao mesmo tempo, foi reconhecido que países em desenvolvimento precisariam receber apoio financeiro e tecnológico para alcançar o desenvolvimento sustentável. Naquele momento, a posição dos países em desenvolvimento ficou mais bem estruturada e o ambiente político internacional favoreceu a aceitação pelos países desenvolvidos de princípios como o princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas. A mudança de visão no que diz respeito à complexidade do problema ocorreu muito claramente nas negociações diplomáticas, embora o impacto foi menor do ponto de vista da opinião pública.
A Cúpula de Joanesburgo (Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável, 2002), foi convocada com o objetivo de estabelecer um plano de implementação que iria acelerar e fortalecer o cumprimento dos princípios aprovados no Rio de Janeiro. A década que separa as duas conferências confirmou o diagnóstico feito em 1992 e a dificuldade de implementar as recomendações da Conferência do Rio. Joanesburgo também revelou o aumento das estreitas relações entre as agendas de comércio global, financeira e ambiental. O fato de a cúpula ter sido realizada meses após as Conferências de Doha (IV Conferência Ministerial da Organização Mundial do Comércio) e de Monterrey (Conferência das Nações Unidas sobre Financiamento ao Desenvolvimento) permitiu essa percepção e possibilitou essas três conferências serem vistas como estapas importantes no fortalecimento da cooperação entre Estados.
O Brasil, tradicionalmente um dos países mais ativos nas Nações Unidas, teve uma posição particularmente importante nas discussões sobre o meio ambiente desde o início. Ao mesmo tempo, a questão ambiental se tornou um dos tópicos que mais gerou interesse global no Brasil, especialmente dos países desenvolvidos. Apesar dos diferentes fatores condicionantes interno, regional e internacional que marcaram os momentos dessas conferências ambientais, os posicionamentos do Brasil asseguraram um papel de liderança reconhecida, mesmo quando tal liderança era controversa. O forte comprometimento brasileiro com a maioria dos problemas é certamente explicado pela coexistência dos frequentes interesses conflitantes dentro do país, que são direta ou indiretamente afetados pela agenda ambiental internacional, levando em conta não apenas o tamanho da economia e da população do Brasil, mas também as dimensões continentais, os recursos naturais, as desigualdades regionais e a injustiça social.
Por possuir vastas reservas de recursos naturais – incluindo as maiores reservas de água doce – e ser o maior repositório de biodiversidade no planeta, o Brasil é alvo de constante atenção. O foco da opinião pública internacional, que se concentra na preservação dos recursos naturais, colidiu com a ênfase brasileira em desenvolvimento industrial e agrícola. Desde Estocolmo, a percepção internacional de que o Brasil é incapaz de preservar a sua extraordinária herança foi consolidada. Essa percepção se tornou mais forte nos anos seguintes, e piorou na segunda metade dos anos 1980 devido às repercussões da intensificação das queimadas florestais na Amazônia.
O processo de desenvolvimento do Brasil nas décadas recentes, permitiu avanços consideráveis na indústria, agricultura, ciência e tecnologia, mas não corrigiu, e em certos momentos até intensificou, as desigualdades internas. Parte da população enfrenta desafios de desenvolvimento sustentável semelhantes aos dos países desenvolvidos, tendo que alterar seus padrões insustentáveis de produção e de consumo; outra parte da população não consegue ter a dimensão ambiental do desenvolvimento porque lhe falta o acesso mais básico às necessidades sociais e econômicas.
O Brasil buscou, nas três conferências, enfatizar as questões que considerava cruciais para o seu desenvolvimento. Negociações na área ambiental começaram a ter impacto nas negociações financeiras e comerciais, se tornando particularmente relevantes para países como Brasil, China, Índia e outras importantes economias em desenvolvimento, que sentiram que o seu crescimento econômico estava em perigo. O acesso a recursos financeiros e transferência de tecnologia para o desenvolvimento sustentável – o objetivo principal dos países em desenvolvimento – tende a colidir com os interesses políticos e econômicos dos países desenvolvidos. O receio de que a agenda ambiental possa criar novas barreiras comerciais, assim como os esforços dos países desenvolvidos no apoio seletivo a agendas de cooperação, acentuaram as divergências Norte-Sul.
O papel do Brasil nessas conferências merece ser amplamente discutido. Esse papel evoluiu significativamente, com o aumento da participação de outros órgãos governamentais, da Academia, de ONGs, e diversos outros atores envolvidos no debate criado no país sobre desenvolvimento sustentável. Nesse contexto, parece necessário examinar a participação oficial brasileira nas três conferências das Nações Unidas que abordaram a questão ambiental, levando em consideração a evolução da agenda ambiental e as mudanças política e econômica que aconteceram no Brasil no período entre Estocolmo e Joanesburgo. Ênfase dever dada ao papel desempenhado pelo Ministro das Relações Exteriores no desenvolvimento do discurso brasileiro – entendido como o conjunto de declarações e discursos que refletem a posição do país. O modo como os posicionamentos brasileiros evoluíram, devido as mudanças internas no país e ao fortalecimento de novos conceitos e princípios aceitos, também serão analisados. Buscando enfatizar a importância da expansão da agenda ambiental, esse trabalho oferece um breve estudo das diferentes áreas nas quais essa expansão foi vista e uma análise das subsequentes implicações e oportunidades, assim como de que forma elas são refletidas no discurso brasileiro.
O trabalho é dividido em três capítulos. O primeiro capítulo apresenta uma análise das três conferências com o objetivo de examinar a evolução do debate ambiental no contexto internacional e como resultado dos interesses dos principais grupos de negociação. Uma breve descrição dos processos de preparação e a evolução das próprias conferências permitem identificar os momentos nos quais a ação dos países em desenvolvimento foi mais decisiva.
O segundo capítulo examina a importância das três conferências no contexto brasileiro. Uma breve análise do contexto político nacional dos três períodos em que se passaram as conferências é seguido de uma descrição do processo de preparação no Brasil e os mais importantes aspectos das ações do país.
O terceiro capítulo contém uma análise do discurso brasileiro organizado por temas. Esses temas foram selecionados dentre aqueles que estão na agenda ambiental desde Estocolmo – incluindo os princípios estabelecidos e fortalecidos pelas três conferências – e que ganharam importância no Rio e em Joanesburgo.
Tendo em mente que as delegações brasileiras escreveram relatórios detalhados das três conferências, esse trabalho pretende reunir, por meio de uma breve análise dessas conferências, a informação para justificar a seleção de temas que serão abordados em primeiro lugar. Finalmente, é preciso dizer que alguns tópicos de grande relevância, tal como a relação entre comércio e meio ambiente, o qual merece um estudo específico devido a complexidade e extensão deles, serão analisados em amplo contexto da evolução dos posicionamentos brasileiros.
O Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais (IPRI) publicou o Relatório da Delegação Brasileira à Conferência do Rio em 1993, e o Relatório da Delegação Brasileira à Conferência de Estocolmo, por outro lado, não foi publicado. Os textos das Declarações de Estocolmo e do Rio também são partes dos apêndices por causa do estudo comparativo feito no capítulo 3.